Этот старый анекдот времен памятного референдума 1993 года, с его четырьмя вопросами, сводившимися, по сути, к одному-единственному вопросу о доверии президенту Ельцину, пожалуй, больше всего отражает отношение простых, не слишком искушенных в политике российских граждан к институту референдума. Да это и неудивительно: в новейшей истории нашей страны общенациональные референдумы проводились всего лишь трижды.

Единственный в СССР всесоюзный референдум состоялся 17 марта 1991 года. На него был вынесен вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». За сохранение СССР высказалось 76,4 процента участников опроса, однако это ничуть не помешало Советскому Союзу тихо и спокойно почить в бозе уже в декабре того же года.

Одновременно с общесоюзным в тот же день прошел первый всероссийский референдум: о введении поста президента Российской Федерации. 25 апреля 1993 года, во время противостояния Ельцина и преимущественно прокоммунистического Верховного совета РФ, прошел уже упоминавшийся выше референдум, на который были вынесены четыре вопроса: о доверии президенту Российской Федерации Борису Ельцину; об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой президентом и правительством Российской Федерации с 1992 года; о досрочных выборах президента; о досрочных выборах народных депутатов. И, наконец, 12 декабря 1993 года одновременно с выборами в Государственную думу первого созыва прошло «всенародное голосование» по проекту Конституции Российской Федерации. С тех пор общенациональных референдумов в нашей стране больше не проводилось.

Между тем события последних дней – а именно принятие 4 апреля Государственной думой в третьем чтении поправок к федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» – заставляют внимательнее взглянуть на то, чего на самом деле лишают нас с вами в этот раз: ничего не значащих арабесок, мало уместных на мрачном фронтоне здания «управляемой демократии», или же важнейшего (хоть ни разу до сих пор и не использованного) государственного института?

«Путинский» закон о референдуме 2004 года в его пока еще действующей редакции является, как ни странно, не только вполне приемлемым и пригодным для использования, но и в некоторых отношениях более демократичным, чем некоторые европейские законы.

Пожалуй, единственная по-настоящему важная черта этого закона состоит в том, что на референдум могут выноситься не только абстрактные вопросы вроде тех, что выносились в ходе всех четырех проводившихся в нашей стране референдумов и которые, по сути, не имели никаких юридических последствий (за исключением «всенародного голосования» по проекту новой Конституции в 1993 году), но и целиком проекты нормативных актов, а также решения об отмене действующих нормативных актов. Это, кстати, выгодно отличает российский закон о референдуме от законодательства таких стран, как, например, Италия, Франция и Испания, предусматривающих исключительно так называемый «аброгативный референдум» – то есть на голосование могут выноситься лишь вопросы об отмене действующих нормативных актов, но не об их изменении и не о принятии новых. Принятые на таком референдуме нормативные акты уже не нуждаются ни в каких дополнительных утверждениях и вступают в силу с момента официального опубликования результатов голосования.

Какие же это могут быть акты? Приведу лишь два примера референдумов, пока еще возможных на сегодняшний день.

Первый – референдум о принятии поправки в федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», приостанавливающей с определенной даты действие в мирное время тех положений вышеупомянутого закона, которые регулируют прохождение гражданами военной службы по призыву, и оставляющей в силе лишь нормы, регулирующие прохождение военной службы по контракту. Да, с точки зрения юридического минимализма для отмены в России призывного рабства достаточно, по сути, принятия закона, состоящего из трех статей и умещающегося на половине страницы.

Второй – референдум об отмене двух законов, являющихся основой нынешней авторитарной системы, фактически отменившей участие граждан в формировании органов государственной власти: федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» и федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях». Отмена первого из них, установившего полностью пропорциональную избирательную систему, автоматически восстановит действие предыдущего закона о выборах Госдумы, предусматривающего смешанную систему формирования нижней палаты парламента: и по партийным спискам, и по одномандатным округам. Отмена же ныне действующего драконовского закона о партиях с его требованиями 50-тысячной минимальной численности и другими положениями, делающими фактически невозможным создание партий без прямой санкции Кремля, вернет ситуацию к тому времени, когда партии, за неимением специального закона о них, ничем с правовой точки зрения не отличались от других общественных объединений. Таким образом, этот референдум, в случае его успеха, разом восстановит необходимые юридические условия для проведения свободных и справедливых парламентских выборов и уничтожит правовой фундамент, на котором в нашей стране сегодня зиждется все здание пресловутой «управляемой демократии» – по крайней мере, с институциональной точки зрения.

Наибольшую сложность в реализации права на референдум с технической точки зрения представляет собой предусмотренный действующим законом порядок выдвижения инициативы и сбора подписей за проведение референдума. Однако и здесь нельзя не признать, что установленные законом правила являются хотя и сложными, но теоретически вполне выполнимыми.

Для выдвижения инициативы референдума необходимо образовать инициативную группу, в которую должны входить региональные подгруппы, созданные более чем в половине субъектов Российской Федерации и насчитывающие не менее чем 100 человек каждая. На процедуру создания этих подгрупп закон отводит два месяца. Эта группа должна, в частности, сформулировать вопросы, выносимые на референдум. Затем, после регистрации инициативной группы Центризбиркомом, она должна будет за 45 дней собрать 2 миллиона подписей, причем на каждый регион должно приходиться не более 50 тысяч подписей.

Много это или мало? На первый взгляд – так много, что делает нереализуемой всю затею. Однако не будем спешить с выводами.

Оставим в стороне вопрос о том, какими способами в ходе недавних президентских выборов некоторые не самые популярные в стране кандидаты умудрились за две новогодне-рождественские недели собрать те же самые два миллиона автографов избирателей. Посмотрим для сравнения на Италию: необходимое количество подписей там составляет 500 тысяч при численности населения 60 миллионов (против 142 миллионов в России). Разница, конечно, есть, однако она не принципиальна, особенно с учетом того, что в Италии каждая собранная подпись нуждается, в отличие от нашей страны, в нотариальном заверении! Тем не менее, референдумы в Италии проходят хотя и так часто и в таких количествах, как в Швейцарии, но, тем не менее, с завидной для нас регулярностью.

Разве задача сформировать общероссийскую группу из 5 тысяч активистов, каждый из которых в течение 45 дней должен будет собирать по 9 подписей в день, является принципиально невыполнимой?

Не будем забывать и другого важного момента. Три с половиной месяца (из них полтора – на сбор подписей) закон дает, по сути, на формализацию процесса. Однако никто не запрещает заранее, в течение сколь угодно длительного срока, создавать и сеть активистов, которым затем останется лишь оформиться в региональные подгруппы, и базу данных сторонников референдума, которые, получив в час «X» необходимую информацию по электронной почте и SMS, должны будут явиться в объявленные места, чтобы поставить свою подпись на официальном подписном листе.

Конечно, это очень масштабное и довольно затратное мероприятие. Но разве овчинка не стоит выделки? И разве именно процесс подготовки такого референдума, с понятными и близкими миллионам наших сограждан вопросами, усилиями разных политических партий, движений и групп не станет в то же время естественным способом консолидации и объединения оппозиции, которая до сих пор не может договориться о совместных кандидатах на выборах?

Разумеется, на практике в нынешних политических условиях любой референдум может быть легко предотвращен Кремлем путем объявления необходимой части подписей «недействительными». Но даже такой шаг режима – не обладает ли он гораздо большим «оранжевым» потенциалом для решительных и умелых сторонников демократии, чем отстранение от президентских выборов того или иного кандидата, ни один из которых в отдельности пока еще никак не подходит, увы, на роль общенационального оппозиционного лидера?

Думается, это прекрасно понимают авторы поправок, пытающиеся выхолостить и обезвредить для правящего режима такой потенциально опасный для него институт, как референдум. Вносимые в закон изменения заключаются в том, что на референдум не может выноситься вопрос, принятие решения по которому в соответствии с Конституцией и федеральными конституционными законами относится к «исключительной компетенции федеральных органов государственной власти». По мнению многих экспертов, это означает, что теперь на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые нельзя решить путем принятия закона Федеральным собранием.

Разумеется, такое положение будет явно противоречить статье 3 Конституции России, устанавливающей в п. 1, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а в п. 3 – что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Оспорить в Конституционном суде принятые поправки к закону о референдуме становится, таким образом, едва ли не первоочередной задачей российских демократов.

Сделать это можно либо посредством подачи запроса в КС от имени не менее чем 90 депутатов Госдумы, либо от имени гражданина (граждан), чьи конституционные права были непосредственно нарушены оспариваемой нормой закона. Скорее всего, в Госдуме не удастся набрать нужное число депутатов, готовых оспаривать в этом вопросе волю «руководящей и направляющей» – единственная выступившая против законопроекта фракция КПРФ насчитывает всего 57 депутатов. Однако приступить к формированию инициативной группы с четко выверенными в юридическом смысле вопросами, получить отказ в регистрации на основании противоречия вопросов новой редакции закона о референдуме и оспорить в КС эту новую редакцию может не только любая политическая группа, но и отдельный гражданин.

Подножки подняты, двери вагонов закрыты, но этот поезд пока еще не ушел. Остановить его, высадить пьяного хулигана из кабины машиниста и направить состав на нужный путь – вот поистине неотложная задача для тех, кто с новыми силами и новыми людьми приступает сегодня к созданию новой объединенной демократической оппозиции в России.

Первоначально опубликовано на сайте Каспаров.Ру